发行公债的第一个项目，就是烟台港到潍县的铁路建设工程。
烟台港位于山东半岛北侧芝罘湾内，属黄海，西临渤海湾口，隔海与辽东半岛相望。芝罘湾口朝东，为“u”形半开口式海湾，北部与东部有芝罘岛和崆峒岛拱持，形成天然屏障，港区南部以烟台市区为依托。芝罘湾水深域阔，不冻不淤，是一天然良港。
在烟台港开埠的最初几年，港口的贸易活动基本上在烟台山西侧及大庙（天后宫）海滩周围进行，货物装卸异常艰苦。以大船进港卸货为例，船舶进港后停泊在烟台山西侧水域，大船上的货物卸到舢板上，再由舢板摆渡到岸边，装卸工人涉水将货物扛到岸上，这种装卸方式夏秋时节还可进行。冬季来临北风肆虐，港内风大浪急，惊涛拍岸，装卸生产根本无法进行。即便有风平浪静时，装卸工人也吃尽了苦头，因要徒步涉水作业，冰冷的海水刺骨，工人们不得不缝制特制的皮裤（外涂桐油）作为御寒工具。
为改变港口设施落后的状况，东海关税务司汉南（英国人）提出要修建码头等设施，1865年总税务司赫德（英国人）根据东海关的呈报，同清政府三口通商大臣崇厚议定，批准在烟台山西侧建造海关公署和码头等建筑。仅有了码头，对于一个港口来说是很不完善的，没有导航设施会给船舶航行带来很多困难。在海关码头建成的当年（1866年），烟台港第一座灯塔开始建造，1867年5月1日建成并开始使用。
这座灯塔开始是以当时的海关税务司卢逊的名字命名的，以后又称烟台灯塔，1905年烟台山灯塔建成后，又改称崆峒岛灯塔。据记载，最初采用反射定光灯，烛光约1000支，在20里外可以清楚地看见它的灯光。灯塔和码头的建设虽然为海上航行和港口装卸带来一些便利，但它并没有从根本上改变港口的落后面貌，尤其是没有从根本上解决港口的防浪问题。
烟台港在甲午战争前，是山东省唯一的对外开放港口，是中国北方三个对外开放港口之一，在环渤海地区处于三足鼎立的地位。加之烟台港处于渤海以东的黄海南岸，是北方三港中唯一的不冻港，一向是南北沿海进行联系的重要枢纽。所以当时烟台港的贸易地位是稳固的。但是，青岛港于1898年被德国人宣布为“自由港”后，烟台港的贸易地位开始发生动摇。
由于烟台港没有防浪设施，海关码头只能停靠500吨级的船舶，大船根本无法靠泊码头，需停靠锚地进行过驳作业。每遇北风、偏北风，全港摇撼，船舶装卸无法进行，经常要等上三四天的时间。当时轮船在港每天的费用约200至250元，对船主来说，既延误船期，又加大费用。特别是遇上十几条船舶同时停泊锚地的情况，因舢板不足，严重阻碍和延误货物装卸。
烟台港所处的山东半岛均为丘陵地带，与腹地之间的交通极为不便，货物集疏运主要依靠牲口及笨重的车。牲口每天走100里路，各自驮200—300斤货物，每天有成千匹牲口进出烟台。每遇雨天山间坡陡路滑运输更为艰难。到清朝末年烟台主要有三条道路通往腹地：一条西去，经福山、蓬莱、黄县、掖县、潍县到济南；一条东去，经牟平、威海到达荣成；一条南去，经栖霞、莱阳、莱西到达即墨。
胶济铁路建成后，原来在烟台港进出口的货物大部分改走青岛港。以当时山东著名的传统外贸货物草制品为例，草制品的主要产地是以莱州；平度、昌邑为中心的山东中部地区。这些地方的草制品集中在沙河岸边的沙河镇，并在这里进行贸易。沙河镇距离莱州湾的输出港——海沧口39.24公里。过去，草制品是从海沧口用船运到烟台，再从烟台港出口的。自胶济铁路建成后，这些草制品被吸引到潍县或胶州，从铁路运到青岛港。牲口运输和铁路运输的价格差别太大，每吨货物从内地运到烟台约白银400两，而铁路则远远低于这个价格。
1910年，青岛港无论是贸易额还是吞吐量都远远超过了烟台港，烟台港从此失去了山东第一大港的桂冠。为确保烟台港的贸易地位，改善港口设施和港口的疏运条件，烟台的中外商界提出在烟台建设铁路和海坝的要求。
1914年，烟台海坝工程设计方案通过审批。这项由各国驻烟领事提出的改良烟台港的方案,却遭到美孚洋行的强烈反对。
美孚洋行是美国美孚石油公司设在烟台的经销机构,是烟台开埠后最早进入烟台的西方石油企业经销机构之一,其影响之大、控制烟台及周边地区石油市场之久,位居同类企业之首。当时美国人在北岛设有一个石油贮存库,他们非常需要一条专属的运输路线,将资源更加方便地运出去。其次,也方便为港内的来往船只加油。而英国人的注意力更多则集中在自己的殖民地威海,在烟台的首要任务,就是让东海关保持更好更快发展,吸引更多的贸易船只,所以修坝是英国人的不二选择。
当时,美孚公司手绘了山东铁路修建计划书,其中就有烟潍铁路。但“路坝之争”英国人胜出,美孚公司的计划书只能束之高阁。
在烟台港建设海坝（防波堤）的倡议是烟台西商会会长爱克夫，1900年向中外商界提出兴建海坝，但这个倡议并没有得到广泛的响应。随着青岛港口贸易的长足发展和烟台港在竞争中连连失利，烟台港口状况落后的矛盾迅速表面化，迫使人们不得不正视这个问题。
1909年烟台华商界开始筹议“烟潍铁路”时，山东巡抚孙宝崎提出修建“海坝工程”，1910年1月东海关召集中外商界人士会议，协商建港筹款方法，议定抽收货捐作为建港资金来源，上报清政府。此时，清政府已是摇摇欲坠，对烟台海坝工程根本无心过问。